21世纪经济研究院特约研究员 李燚

  2018年养老金滚存结余超5.8万亿元，为什么会出现养老金收不抵支？

  究竟全国及地方养老金可持续性如何？养老保险是否存在缺口？21世纪经济研究院梳理历年城镇职工养老基金收支情况发现：从结构上而言，地区间养老金收支可持续性出现明显失衡，虽当期收不抵支省份从2015年的7个减至2018年的4个，但广东和北京两个省份几乎贡献了全国结余的一半。

  从总量上而言，过去的20年间，各级财政累计补贴养老金超4.11万亿元，财政补贴的公平性和可持续性，亟需体制改革来增加应对人口老龄化的韧性和内生平衡能力。

  1月10日晚间，工行、农行、交行发布公告，社保基金会国有资本划转账户接收财政部一次性划转给社保基金会持有的前述三大行股份，三家划转股份合计总市值（以1月10日收盘计算）逾千亿元。

  4省份当期收不抵支

  自改革开放以来，我国建立了不同层次、覆盖9.4亿人的社会基本养老保险制度，包括城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、机关事业单位职工基本养老保险等。其中，城镇职工养老保险是建立最早、基金规模最大的保险计划，约占到养老金总结余的86%。

  从全国总盘子来看，我国城镇职工养老保险滚存结余一路攀升，从1998年的68亿元增加到2018年的50901亿元，20年间猛增了748.5倍。

  但隐藏在全国总量之下的，是各省间养老金两极分化的财务状况。一方面，从反映当期财务状况的指标——年度结余来看，养老金向少数省份集中的趋势越来越明显。2018年4省养老金已当期收不抵支，而广东（2120.7亿元）、北京（1034.7亿元）当期结余则超过千亿元，仅这两个省份就占到了全国当期结余的48%。

  中国统计年鉴数据显示，包含高额财政补贴在内，城镇职工养老金当期收不抵支省份从2013年的1个（黑龙江，-40.4亿元）上升到2014年的2个（黑龙江，-106.1亿元；宁夏，-1.1亿元）、2015年的7个。

  从2016年后，部分省份养老金财务状况有所好转。2016、2017年，当期基金“穿底”的省份均为6个，2018年进一步减少至4个，分别是辽宁（-371.1亿元）、黑龙江（-162.9亿元）、湖北（-54.4亿元）、青海（-4亿元）。

  之所以当期收不抵支省份减少，是因为河北、内蒙古、吉林、山东4省份养老金财务状况有所好转，已从收不抵支转为略有盈余。以河北为例，受征缴扩面利好影响，2017年其城镇职工养老金收入增加17.8%，当期结余扭亏为盈。

  另一方面，从反映未来财务可持续性的指标——制度赡养比（离退休人员占在职缴费人数比重）来看，2018年全国制度赡养比为39.2%，即2.55个缴费者赡养1个离退休者，但包括东三省在内的20个省份制度赡养比低于全国均值，潜在养老金支付压力巨大。

  具体而言，广东制度赡养比最低（14.3%），即6.73个缴费者养一个离退休者，北京（21.2%）、福建（21.6%）次之，4.7个缴费者养一个离退休者；而人口净流出省份东三省制度赡养比则最高，分别是黑龙江（78.8%）、吉林（70.5%）、辽宁（65.5%），相当于不到1.5个缴费者就要养1个离退休者。

  总体来看，我国城镇职工养老金呈现制度赡养率和经济实力不匹配的现象，越是赡养率低的地区，越是经济发达地区，其当期结余率越高，制度财务可持续性越好；反之，制度财务可持续性越差，各地区之间的财务失衡现象明显。

  超九成结余来自财政补贴

  一边是养老金领取人数增多带来的支出压力，一边是征缴扩面红利衰退导致的收入放缓，收支“剪刀差”背后，是城镇职工养老保险连年增加的财政补贴。

  自1997 年全国统一的统账结合城镇职工养老保险制度正式建立以来，中央和地方政府就一直在提供财政补贴。

  人社部数据显示，1998—2017年，各级财政对城镇职工养老保险基金的补贴总额达4.11万亿元，几乎与同期城镇职工基本养老保险制度4.39万亿元的滚存结余相当。

  《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》并未公布当年财政补贴数额，但据全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文透露，2018年各级财政对城镇职工养老保险的补贴额为6000多亿元。

  按此，1998—2018年这21年内，各级财政补贴占到了滚存结余的93%。尤其是在2001、2017、2018这三年，这一占比达到高点，九成养老金结余是靠各级财政补贴在输血。

  换言之，自城镇职工养老保险制度正式建立以来，几乎所有基金余额存量都是由历年各级财政转移支付“转换”而来的。中国社科院数据显示，如果剔除财政补贴，在2014年全国就有23个省份和新疆兵团的城镇职工养老保险出现收不抵支现象，其赤字共计2900余亿元。

  由政府财政负担、看得见的收支差额，被众多学者称为养老金显性缺口。而随着人口结构的深度老龄化，未来需要国家负担的养老金隐性缺口，则更需要引起重视。

  完成划转部分国有资本

  放眼国际，养老金缺口是国际共同难题。但通常来说，对于现收现付养老金制度而言，人口老龄化是造成养老金缺口出现的根本原因。

  相较而言，我国养老保险出现缺口有其特殊原因：一是历史转轨成本。由于在1997年新旧养老保险制度转轨过程中，“老人”没有养老金积累、“中人”养老金积累不足，实质上构成了养老金个人账户的空账，制度本身遗留了较大的养老金隐性缺口。

  二是老龄化和少子化的人口结构。从2000年我国步入老龄化社会以来，2018年我国65岁及以上人口比重已达到11.9%，当期老年人口与劳动年龄人口的比例大致为1:4，再过15年相当于每2个劳动力养1位老人，进一步加剧了基金支出压力。加之通货膨胀等影响，养老金缺乏有效的保值增值渠道。

  未来，我们拿什么养老？从近期中央高层以及各部委的年度工作会议中，能发现今后养老保险改革的方向。

  一个着力点是提高统筹层次。全国财政工作会议要求，今年将全面推进养老保险省级统筹，加快推进全国统筹。并继续加大企业职工基本养老保险基金中央调剂力度，今年将在2019年3.5%的调剂比例上继续提高，确保退休人员基本养老金按时足额发放。

  另外，在确保基金安全的前提下实现保值增值。今年要基本完成划转部分国有资本充实社保基金工作，逐步扩大养老基金委托投资规模，持续提升社保基金投资运营水平。

  （编辑：耿雁冰）